¿Hacia una ley que habilite la gestión más justa y sustentable del suelo y el ambiente?

Producto del diálogo alcanzado en la Comisión de Vivienda y Urbanismo, la Legislatura tiene en sus manos un proyecto de ordenamiento territorial para Santa Fe. Cuáles son los detalles de una ley de avanzada para la convivencia y el hábitat de los santafesinos.

Un productor agrícola preparando con el arado la tierra para la siembra. Concejales de un municipio clasificando como “urbano” suelo antes “rural”, para así expandir la planta urbana de una localidad. Empresarios inmobiliarios financiando obras de apertura de calles y de provisión de infraestructura de servicios para una próxima urbanización. Pescadores artesanales recogiendo el espinel. Estas diferentes imágenes, entre muchas otras, tienen un común denominador: dan cuenta de cómo los grupos sociales construyen el territorio: cómo, de modo relacional y echando mano a recursos de poder variados, ocupan, organizan, explotan el medio físico para procurar reproducirse material y simbólicamente.

En esta producción social del territorio, el Estado –por acción u omisión– no permanece ajeno. En la provincia de Santa Fe, municipios y comunas sancionan las ordenanzas con las cuales procuran dar cierto orden a esa producción no exenta de conflictos: clasificación y usos del suelo permitidos, indicadores de edificabilidad, superficies mínimas de parcelas, expropiaciones de inmuebles, etcétera. Sin embargo, el Estado provincial no cuenta con una ley integral que brinde a esos mismos municipios y comunas herramientas básicas -no siempre disponibles a nivel local- con las cuales contribuir a una mejor gestión de sus territorios y que tributen, en un horizonte de mediano-largo plazo, a un modelo provincial de ordenamiento territorial.

Por tal motivo, un grupo de diputados y diputadas que integran la Comisión de Vivienda y Urbanismo está tratando un ambicioso proyecto de ley tendiente a crear el llamado “Sistema Provincial de Ordenamiento Territorial” (SiPOT), el cual, según argumenta dicho proyecto, contribuirá al desarrollo de un territorio provincial “equilibrado, socialmente justo y ambientalmente sostenible”. Se trata, vale decir, de una iniciativa que ensambla proyectos sectoriales preexistentes, orientados, según el caso, a regular usos de suelo periurbano, a promover procesos de integración socio-urbana y de acceso al hábitat, entre otras cuestiones.

Rasgos del proyecto

¿Cuáles son las principales características de este SiPOT? Declamando el respeto por las autonomías y competencias de comunas y municipios y reconociendo la conveniencia de una planificación flexible, asume -entre otros- los siguientes principios rectores del ordenamiento:

• el territorio es un bien común “necesario para el desarrollo de la vida en el planeta, por lo que debe ser cuidado y gestionado desde una racionalidad colectiva, más allá del tipo de propiedad pública o privada que se tenga sobre una porción del mismo” (artículo 4).

• el “derecho a la ciudad” es un derecho humano.

• la redistribución de los costos y los beneficios de los procesos de desarrollo urbano debe ser más justa e igualitaria.

• el Estado debe recuperar las “plusvalías territoriales” que él mismo genera (sea por obras de infraestructura o cambios normativos que valorizan el suelo para sus propietarios, sin que éstos hayan contribuido con su esfuerzo y/o inversión).

• la propiedad tiene una función ecológica y social.

El proyecto en cuestión contempla la creación de una Secretaría de Ordenamiento Territorial, autoridad de aplicación del SiPOT y encargada de elaborar el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial “que fije el modelo territorial deseado” para la provincia (artículo 7). Propone no sólo la ejecución de programas que fortalezcan las capacidades de los gobiernos locales en materia de ordenamiento territorial (cuestión relevante dada la alta proporción, en la provincia, de distritos organizados administrativamente en base a comisiones comunales, las cuales cuentan con menores recursos presupuestarios y técnicos que los municipios) sino también el acompañamiento, por parte de dicha secretaría, a municipios y comunas en situaciones en las que necesiten implementar instrumentos de gestión de los que no disponen y que les permitirían realizar una mejor conducción de sus territorios. En esta dirección, el proyecto de ley contempla (artículo 20) la posibilidad de servirse de instrumentos de planificación (planes de desarrollo local, de nueva urbanización, planes metropolitanos de ordenamiento territorial, etcétera, que “definen las directrices generales del ordenamiento y gestión del territorio”); de regulación e intervención (para poner en marcha políticas de creación y uso de suelo urbanizado o para la compra de suelo por parte del Estado: por ejemplo, convenios urbanísticos, aquellos que permiten movilizar suelo ocioso, así como los tendientes a definir el recupero de valorizaciones inmobiliarias; de acceso al suelo y a la vivienda habitable, segura y asequible, delimitando “zonas de integración socio-urbanas” sobre las que intervenir (caracterizadas por la tenencia informal del suelo, la vulnerabilidad social y ambiental de la población habitante), también conformando “bancos de inmuebles” que sirvan de reserva de suelo pasible de afectar a la promoción de vivienda pública, a equipamiento social, a espacio público, etcétera; de cuidado del ambiente, el paisaje y el patrimonio, dirigidos a “la tutela y cuidado del soporte natural y a la continuidad de la prestación de los servicios ambientales” (artículo 23); de participación ciudadana, tales como audiencias públicas y/o consultas populares con los que “mejorar el diseño y la implementación de las políticas públicas [y] generar corresponsabilidad con los actores locales” (artículo 24); de ordenamiento del suelo rural y periurbano que permitan, vía parques agrarios y agroalimentarios, “mantener un desarrollo armónico entre las actividades productivas y el soporte ecológico [así como] actuar en las interfase urbano-rural cuidando la salud de la población” (artículo 25).

Oportunidad y desafíos

Presentadas sólo algunas de las características del proyecto de ley sobre la constitución de un Sistema Provincial de Ordenamiento Territorial en Santa Fe, surge la necesidad de aportar unos breves comentarios al respecto. En primer término, vale destacar que en el proyecto convergen iniciativas de legisladores de distinta procedencia partidaria, hecho que expresa el productivo diálogo alcanzado en la Comisión de Vivienda y Urbanismo, así como la alta probabilidad de que el proyecto sea aprobado por la Cámara de Diputados. En segundo término, es auspiciosa la posibilidad de contar con una ley (siempre perfectible) que parecería reconocer y procurar morigerar dificultades presupuestarias, técnicas y vacíos legales que enfrentan cotidianamente muchos de los más de trescientos sesenta Estados locales de la provincia, ofreciéndoles capacitaciones y herramientas –con contenidos mínimos comunes– con las que ordenar las constantes transformaciones de territorios muy diversos (transformaciones que suelen no ser socialmente neutrales).

Asimismo, como fue dicho, se trata de un proyecto ambicioso que provee orientaciones sobre numerosos y complejos procesos urbanos (nuevas urbanizaciones, movilización de suelo ocioso, acciones para la integración socio-urbana, etcétera), rurales (factor de ocupación del suelo, manejo de áreas periurbanas, planes para parques agrarios) y ambientales (estudios de impacto e inventarios de gases de efecto invernadero, por ejemplo). De este modo, en su camino hacia la sanción como ley, el actual proyecto podrá sufrir modificaciones al ser tratado en la Cámara de Senadores y al momento de su reglamentación por parte del Poder Ejecutivo de turno. En cualquier caso, se trata de una potencial ley que, en función de cómo sea implementada por el Estado provincial y por los Estados locales y cómo sea apropiada y/o discutida por parte de organizaciones sociales y ciudadanía en general, podría contribuir -vía recupero de valorizaciones inmobiliarias, por ejemplo- a financiar obras y/o servicios que mejoren las condiciones de vida de parte de la sociedad sin acceso a suelo servido ni a vivienda digna, o que reside en barrios alejados de las centralidades y sin adecuado equipamiento colectivo (centros de salud, espacios recreativos); también permitiría promover un uso más racional del suelo en áreas periurbanas, orientar procesos de expansión urbana más compactos así como mejorar el cuidado de los recursos naturales y paisajísticos presentes en el territorio provincial.

Mientras el trámite legislativo sigue actualmente su curso, y sin olvidar que la mera existencia de una ley no es condición suficiente para que se produzcan cambios automáticos en la realidad, sino que esos cambios dependen del entramado de actores que se movilicen en torno a ella, sirvan estas líneas para dar visibilidad y discutir temas que, aunque algo complejos técnicamente (y quizás por ello mismo menos “convocantes” en el debate público) afectan los modos en que hacemos el territorio y nos hacemos en él.