¿Qué pasa con el incremento del valor de un terreno cuando el Estado hace una inversión en sus proximidades? Y en Santa Fe, ¿quién se apropia hoy de ese incremento, que pagamos todos los santafesinos?

La vida contemporánea tiende a transcurrir, para una parte creciente de la población mundial, en ciudades. Reúnen oportunidades laborales, oferta de servicios educativos, sanitarios y comerciales, así como diversas manifestaciones artísticas y culturales. Un informe del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat) de mediados de 2022 confirma que “continuarán creciendo y el futuro de la humanidad es indudablemente urbano”. En consecuencia, es lógico preguntarse por los recursos con los cuales los Estados locales podrán gestionar esta expansión y las tensiones que conlleva.

Una respuesta que varios de esos Estados vienen ensayando desde algunos años a esta parte consiste en diseñar instrumentos para recuperar y/o movilizar valorizaciones inmobiliarias.

Las valorizaciones inmobiliarias refieren al incremento en el valor del suelo que surge, por un lado, a partir de decisiones del Estado en materia de:

• cambios en la clasificación del suelo (de “rural” a “urbano”);

• usos que pueden dársele a ese suelo (residencial, comercial, industrial, etcétera);

• dimensiones que deben tener los lotes en las distintas áreas de la ciudad, así como cuánto puede construirse en ellos (superficies, alturas);

• la realización de obras públicas (un lote con servicio de agua de red es claramente más costoso que aquel que no cuenta con ese servicio; la obra, incluso, valoriza la propiedad inmueble más que el costo que asume el/la frentista en concepto de contribución por mejoras).

Por otro lado, la valorización inmobiliaria también puede manifestarse cuando actores privados deciden invertir en el marco de operaciones de renovación edilicia o de grandes proyectos urbanos (como Puerto Madero en Capital Federal o Puerto Norte en Rosario) en determinados barrios de una ciudad, jerarquizándolos. Estas situaciones, así como las anteriores, en las que el Estado interviene con obras o cambios normativos, valorizan el suelo y benefician a sus propietarios/as sin que éstos/as hayan hecho algo que lo justifique.

Como se dijo, en las últimas dos décadas aproximadamente, al igual que en muchas ciudades del mundo, fue creciente la cantidad de municipios que, a lo largo y ancho del país, incorporaron ordenanzas con las que recuperar para las arcas públicas al menos una parte de esa valorización inmobiliaria. Tales ordenanzas establecen los hechos que generan la valorización y ponen a disposición del Estado local herramientas con las cuales estimar cuánto se incrementa el valor del suelo en función de una obra pública (un paseo peatonal, por ejemplo), un cambio normativo (permitir mayores alturas edilicias en un área de la ciudad) o por el aprovechamiento de externalidades positivas que acumula un barrio (cercanías a redes viales, centros universitarios, polos comerciales, etcétera). Una vez efectuado ese cálculo, el Estado fija el porcentaje del incremento en el valor del suelo que le corresponde recuperar y procede a ello (generalmente celebrando un convenio urbanístico con las personas propietarias de las parcelas en cuestión). En otras experiencias, el Estado define porcentajes de recupero en función de la magnitud de la inversión realizada por actores del sector privado.

De este modo, en una coyuntura histórica en la que el capital encuentra en el sector inmobiliario un destino de cierta seguridad para su valorización, los Estados locales pueden captar dinero y/o especies para comprar suelo a urbanizar, subdividir y vender en el mercado a precios más accesibles para hogares de menores recursos, realizar obras y/o servicios en áreas urbanas más postergadas (redes cloacales y de agua, centros culturales, efectores de salud, parques, etcétera) y otras numerosas acciones que contribuyan progresivamente al desarrollo de ciudades más balanceadas, con menor segregación social y espacial, en las que los costos y beneficios de la urbanización se distribuyan en forma más equitativa.

Santa Fe no escapa a este escenario. La actual discusión por el destino que se le dará a las hectáreas de suelo afectado a la traza del Ferrocarril Belgrano sirve de excusa para repasar cómo opera, en los hechos, la movilización de valorizaciones inmobiliarias en la ciudad.

Estado de situación en la ciudad

El Reglamento de Ordenamiento Urbano (ROU, ordenanza N° 11748/10) contempla el recupero de estas valorizaciones o “plusvalías urbanas” (artículos 98 a 103) a través de convenios urbanísticos y -lo que es más importante- define cuatro “hechos generadores” que habilitan la celebración de tales convenios. De esos cuatro hechos generadores, dos fueron observados por el Departamento Ejecutivo Municipal en 2011 al momento de reglamentar la ordenanza, por lo que nunca fueron aplicados. De aquí se deriva que el municipio no recupere este tipo de valorizaciones “cuando se autoricen nuevas edificaciones que, por encontrarse en inmediaciones de importantes intervenciones públicas o privadas, se beneficien económicamente de las externalidades sociales, ambientales y urbanísticas” (artículo 100, inciso d) que generan tales intervenciones. Tampoco las recupera cuando decisiones de normativa urbanística autoricen a particulares “a destinar el inmueble a un uso más rentable o permiten una mayor área edificada a través del establecimiento o modificación de parámetros urbanísticos, del régimen de uso del suelo o de los Distritos de Zonificación sobre parcelas determinadas” (artículo 100, inciso a). En otros términos, cuando un suelo deja, por ejemplo, de ser “rural” y se lo habilita para que en él se realicen actividades urbanas o ante la construcción de edificios en altura en zonas de alto valor paisajístico y/o con fácil acceso a las centralidades urbanas, el Estado local -y por su intermedio, la sociedad en su conjunto- pierde la posibilidad de disponer de, al menos, una parte de la renta, de la ganancia excepcional a la que pueden acceder los propietarios de un suelo cuyos atributos (localización, actividades que soporta, etcétera) no son reproducibles (por ende, escasos) y son, además, muy valorados y demandados por esa misma sociedad.

De esta forma, el recupero de valorización inmobiliaria en la ciudad ha quedado acotado a casos en los que, entre otros ejemplos, un/a propietario/a, para obtener un certificado de final de obra, solicita una excepción a la normativa vigente por haber construido más de lo permitido en determinada parcela o bien cuando un comercio no cumple con la superficie que debería dedicar a estacionamientos para automóviles. Aquí, el municipio puede exigir el pago de parte del mayor valor que contribuye a generar con las excepciones que otorga, especificando -en el convenio urbanístico a celebrar- la forma y los plazos del recupero (en dinero, materiales, servicios, a treinta/sesenta/noventa días, etcétera) y el destino de los recursos obtenidos (refacción de plazas, reparación de desagües, instalación de equipamiento colectivo, construcción de edificios públicos, entre otras finalidades). La segunda situación en la que el Estado local tiene potestad para recuperar renta urbana es aquella en la que puedan presentarse proyectos de urbanización en zonas clasificadas por el ROU como “No urbanizables” y de “Urbanización Futura”.

Si bien el Estado local ha venido realizando obras y servicios con los recursos obtenidos por esta vía (en buena medida, acondicionamiento de espacios públicos y refacción de edificios municipales en distintos barrios de la ciudad), la magnitud de lo que no recauda por los incisos “observados” y no aplicados del artículo 100 del ROU es inestimablemente mayor. De este modo, el sector privado inmobiliario se ha venido apropiando de esa renta urbana, quedando desdibujada para el municipio la posibilidad de adquirir suelo con el que progresivamente conformar o engrosar un banco público de tierras, encarar obras (agua, gas, cloacas, etcétera) de mayor envergadura en áreas que todavía no cuentan con ellas, por listar algunas alternativas que contribuirían al progresivo logro de una ciudad con menores asimetrías espaciales.

Quizás las elecciones ejecutivas y legislativas que tendrán lugar en los próximos meses representen una ocasión apropiada para visibilizar este tema en el debate público y así aspirar a que Santa Fe cuente con una ordenanza superadora en materia de recupero de valorizaciones inmobiliarias. Ella podrá dar más opciones con las que tender a reducir los desequilibrios socioespaciales y, hacer, finalmente, una ciudad en la toda su población encuentre nuevas y mejores oportunidades de realización.